本期专家：姚万军

男，南开大学经济学系副教授，日本神户大学博士。

观点主题：改变农村户籍制度，鼓励农民“带土”进城

专家观点：

依据现行的农村土地制度，当农民进城，由农村户籍转变为城镇户籍后，必须放弃耕地和草地的承包经营权。这种户籍与土地挂钩的管理办法不利于保护进城农民的权益和社会的稳定与谐，禁锢了农民进城的积极性，阻碍了城镇化的发展。因此，应该改变农村户籍与土地挂钩的办法，鼓励农民“帯土”进城。

观点描述：

一、经济和社会发展需要农民进城

中国的城乡二元户籍制度形成了城乡二元社会体制，造成了城市对农村的盘剥，导致在农民和市民间出现了明显的身份差距。这种身份差距主要表现在如收入、就业服务、社会保障、住房、子女教育和医疗保险等方面。改变二元户籍制度和农民市民化是提高农民收入、缩小城乡经济和社会保障差距的根本途径。

与此同时，为了应对当前国际经济危机和实现经济可持续增长，我国政府制定了同步推进工业化、城镇化和农业现代化的经济发展战略。而三化同步发展就要求农民从农业向工业、从农村向城市转移。

二、农民进城过程中必须处理好土地权益问题

土地是农民拥有的最基本的资源，与农民生产生活紧密相关。（1）土地是农民收入的重要来源。2010年我国农村居民人均纯收入中有37.7%来自于农业。（2）土地是农民就业和工作的场所。土地是农业最基本的生产资料和生产要素，是中国农民最基本的劳动对象和经营基础。据统计，2010年我国农业就业比重为36.7%。（3）土地是农民的生活和社会保障。2008年世界金融危机冲击下在沿海省市务工的农民工大量返乡，但是并没有引起在其他国家发生的因失业而造成的社会动荡现象。这让我们深刻认识到土地对农民的社会保障功能和作用。（4）土地还是农民的主要财产。

显然在土地不断增值、农外就业存在着诸多的不稳定性的情况下，让农民放弃现有土地权利，不但会损害农民的权益，带来社会的不和谐风险，而且严重禁锢了农民进城的积极性。

三、改变农村户籍制度，鼓励农民“带土”进城

传统农村户籍与农地挂钩的管理制度禁锢了农民进城的积极性。《土地承包法》第二十六条规定“承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”。户籍和农地挂钩客观上要求农民进城时必须无偿地放弃承包地，使进城农民以往在土地上的投资无法通过土地买卖收回，也令尚未进城的农民失去在土地上投资的兴趣。更重要的是，这一限制实际上是对进城农民土地流转权利的剥夺，结果是他们一旦进城就成为名副其实的无产者，甚至可能沦为城市贫民。

《物权法》提供了农民带土进城的法律依据。2007年10月1日颁布的《物权法》，在第一百二十四和一百二十五条规定，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”，“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。《物权法》明确了农村土地的所有权和用益物权，保护了农民所享有的土地用益物权。按照后法优于先法的原则，《物权法》有力地支撑了农民土地承包权的用益物权的权利，提供了农民带土进城的法律依据。

因此，作者认为在推进统筹城乡发展过程中，应该依据《物权法》改变原有户籍与土地挂钩办法，鼓励农民“带土”进城。